Integraal werken is inmiddels een vanzelfsprekend uitgangspunt in het openbaar bestuur. Zowel in het fysieke als in het sociale domein is de afgelopen jaren met stelselwijzigingen ingezet op meer integraliteit. Er wordt opgeroepen om meer als ‘één overheid’ op te treden: opgavegericht, ‘vanuit de bedoeling’ en met oog voor maatwerk. Minder verkokering, meer samenhang.
Dat klinkt logisch. In een samenleving waarin vraagstukken complexer en verweven zijn, past geen sectoraal antwoord. Energietransitie, de woningbouwopgave en klimaatadaptatie laten zich niet netjes opdelen in beleidskolommen. Samenwerken over organisatie- en domeingrenzen heen is dan geen luxe, maar noodzaak.
Toch blijkt de praktijk weerbarstig. Recent bracht de evaluatiecommissie Omgevingswet haar tweede reflectierapport uit. De commissie maakt zich grote zorgen of de nieuwe wet wel de gewenste integrale aanpak van de leefomgeving oplevert. Juist het gebrek aan samenhang was de aanleiding om het omgevingsrecht fundamenteel te herzien.
Van belofte naar samenhang
Verschillende sectorale wetten zijn samengebracht in één integrale Omgevingswet. Gemeenten worden verplicht te werken met één integrale omgevingsvisie en één integraal omgevingsplan. Daarnaast maken kortere proceduretijden integrale intake- en omgevingstafels noodzakelijk voor een snellere beoordeling van vergunningsaanvragen. De onderliggende gedachte is steeds dezelfde: als professionals vroegtijdig samenwerken en belangen afwegen, komen zij tot gezamenlijke, integrale oplossingen.
In de praktijk betekent dit veel overleg, werksessies en projectgroepen waarin uiteenlopende disciplines elkaar opzoeken. Dat is waardevol. Het vergroot wederzijds begrip en voorkomt dat besluiten pas aan het einde van een traject botsen. Maar daarmee verandert ook iets wezenlijks.
Van politieke keuze naar ambtelijke consensus
Wanneer integraliteit het leidende principe wordt, ontstaat al snel de verwachting dat verschillen overbrugbaar zijn. Dat er altijd een “win-win” mogelijk is, mits we maar lang genoeg in gesprek blijven. Vraagstukken worden dan benaderd als technisch of organisatorisch probleem: als we het proces goed inrichten, volgt de oplossing vanzelf. Daarmee verschuift het zwaartepunt ongemerkt van expliciete politieke afweging naar impliciete ambtelijke consensus.
In integrale trajecten worden belangen tegen elkaar afgewogen, worden prioriteiten gesteld en worden soms impliciet keuzes gemaakt. Alleen is achteraf niet altijd meer scherp te reconstrueren wie welke afweging heeft gemaakt, en vanuit welke verantwoordelijkheid. Rollen vervagen. Het onderscheid tussen adviseren en besluiten wordt minder zichtbaar.
Zolang een vraagstuk maatschappelijk weinig gevoelig ligt, is dat meestal geen probleem. Maar zodra de druk toeneemt – bijvoorbeeld bij schaarse ruimte, omgevingsveiligheid of maatschappelijke weerstand – wordt die onduidelijkheid kwetsbaar.
Schaarste vraagt om expliciete keuzes
Juist in het fysieke domein zien we dat de spanning toeneemt. De ruimte in Nederland is schaars en de claims erop zijn groot. Woningbouw, energietransitie, natuur en bedrijvigheid concurreren om dezelfde vierkante meters. Dat zijn geen puur technische puzzels, maar politieke keuzes over prioriteit en verdeling. In zo’n context is het niet voldoende om te benadrukken dat er integraal gewerkt moet worden. Wat dan nodig is, is helderheid over rollen en verantwoordelijkheden.
Van adviseurs bij omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s mag bijvoorbeeld worden verwacht dat zij hun sectorale expertise en belangen zorgvuldig en scherp inbrengen. Niet om zich in te graven, maar om zichtbaar te maken wat er op het spel staat. Beleidsmakers en regisseurs hebben de taak processen te organiseren – bijvoorbeeld rondom omgevingstafels of het opstellen van het omgevingsplan – waarin die sectorale advisering transparant kan plaatsvinden.
En bestuurders? Die zijn er om op basis van die verschillende perspectieven expliciete keuzes te maken. Niet alles kan tegelijk. Niet ieder belang kan volledig worden gehonoreerd. Dat is geen tekort van het systeem, maar de kern van democratisch bestuur.
Integraal werken mét rolvastheid
De oplossing is dus niet minder integraal werken. Integendeel. Samenhang blijft noodzakelijk in een complexe samenleving. Maar integraliteit vraagt om rolvastheid.
Integraal werken betekent niet dat alle verschillen verdwijnen. Het betekent dat verschillen vroegtijdig zichtbaar worden en in samenhang worden besproken. Waar belangen te verbinden zijn, is dat winst. Waar ze botsen, moet duidelijk zijn wie de knoop doorhakt.
De zorgen van de evaluatiecommissie zijn daarmee goed te plaatsen. Integraal werken leidt niet automatisch tot samenhang. Die ontstaat pas wanneer verschillen expliciet worden gemaakt en bestuurders bereid zijn daar duidelijke keuzes in te maken.
Deze blog is geschreven door Tom Reijers beleidsadviseur bij Oostkracht10. Wil je in contact komen met Tom? Mail hem dan op tom@oostkracht10.nl of bel naar 085 – 070 47 32.